Publicado: 15 de Junio de 2015



Autor: Julio Tejedor | Fecha: 15/06/15 08:32

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Siendo criticables, a mi juicio y por las razones que expuse en mi anterior comentario, los pronunciamientos de fondo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 93/2015, de 14 de mayo, el tratamiento del tema competencial resultan aún más preocupante porque se une a los criterios sustantivos para desapoderar a las Comunidades Autónomas de parte sustancial de su competencia de vivienda. Pese a lo afirmado en el fundamento jurídico undécimo de la propia Sentencia 93/2015, al que me he referido en mi anterior comentario, el Tribunal realiza ahora una interpretación del artículo 149.1.13 de la Constitución que socava de forma muy notable las competencias autonómicas y, en palabras de la magistrada disidente Adela Asua Batarrita, “aporta un nuevo constreñimiento de las competencias autonómicas, que se añade a una serie –ya excesiva- de pronunciamientos recientes, que, como he señalado en votos anteriores, si no se corrigen, terminarán redundando en una grave erosión y distorsión del sistema de distribución competencial consagrado por la Constitución”.

El Tribunal omite toda referencia a títulos competenciales más específicos, como el relativo a las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros, y se afana en afirmar sobre una precaria fundamentación la competencia estatal para establecer medidas limitativas del impacto de la protección de los deudores hipotecarios sobre el valor de los activos ejecutados que, además, considera excluyentes de cualesquiera otras que pudiera adoptarse desde la competencia más específica de vivienda por las Comunidades Autónomas. En palabras del Tribunal “hemos de partir de que el Estado, con las medidas que disciplina en la Ley 1/2013 conforma un régimen jurídico con el que se propone actuar sobre el sistema de ejecución hipotecaria para dar cobertura a las necesidades sociales de vivienda y, al mismo tiempo, que con ello no se perturbe significativamente el funcionamiento de los mercados hipotecarios. (…) Con este trasfondo, y sin prejuzgar si es acertado o no sea el equilibrio definido así por el Estado, pues tal apreciación de oportunidad queda fuera de los márgenes de enjuiciamiento de este Tribunal, la adición por la norma autonómica de un nuevo mecanismo orientado a satisfacer esa misma situación de necesidad rompe el carácter coherente de la acción pública en esta materia, acción pública que el Estado articula con ese carácter como medio de obtener simultáneamente los dos objetivos de política económica indicados”.

Así pues, identificado el conflicto entre el logro del mayor valor de las viviendas en manos de la banca y SAREB y la protección de deudores hipotecarios en el contexto de saneamiento del sistema financiero (con fondos públicos, por cierto), el Tribunal Constitucional considera correcto ejercicio de la competencia estatal del artículo 149.1.13 la regulación de las medidas de protección. Cualquier medida adoptada por una Comunidad Autónoma, aun amparada inicialmente en sus competencias estatutarias, quedará sometida a un juicio de constitucionalidad mediata consistente en el análisis de que “signifique una dificultad para la realización efectiva de aquéllas”. De ser así no es sólo que la norma autonómica resulte inconstitucional, es que cede la competencia autonómica misma bajo el imperio de la nueva y expansiva interpretación de un título tan general como el de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

El Tribunal analiza muy sucintamente las medidas adoptadas por el Estado para la reorganización y recapitalización del sistema financiero para hacer frente a la “situación de los balances de los bancos y la dificultad de acceso al crédito por empresas y consumidores” (FJ 17). Y en el contexto de las mismas incluye las relativas a la suspensión de lanzamientos y la creación del llamado fondo social de viviendas (de manifiesta ineficacia y sesgada regulación a favor de las entidades financieras o instrumentales propietarias de las viviendas) arbitrados por el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, sustituido por la Ley 1/2013, de 14 de mayo, modificada por Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero. Para el Tribunal, “el Estado define con esta doble medida la extensión de la intervención pública de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y, a la vez, para evitar que el equilibrio que juzga oportuno se quiebre, impide que las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado. En conclusión, las medidas estatales reseñadas, en tanto que determinan de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores, concurren de un modo principal a regular el mercado hipotecario en su conjunto y, al tratarse este de un subsector decisivo dentro del sector financiero, inciden directa y significativamente sobre la actividad económica general” (Sentencia 93/2015, FJ 17).

Y sobre la anterior afirmación el Tribunal no duda en potenciar, y aun construir, una competencia estatal para la regulación del sector de la vivienda, afirmando, sobre precedentes anteriores muy criticados como la Sentencia 152/1988, de 17 de marzo, diciendo que “adicionalmente, dado que su finalidad es garantizar a un mismo tiempo la efectividad del derecho a una vivienda y la regularidad sustancial en el funcionamiento del sistema financiero, cabe reputar, en lo que resulte concerniente a este proceso constitucional, las acciones públicas disciplinadas en el art. 1 y en la disposición adicional primera de la Ley 1/2013 como elementos básicos de la regulación del sector de la vivienda, que, como el Tribunal ha declarado reiteradamente (SSTC 152/1988, de 17 de marzo, FJ 2 y 4; 251/2006, de 5 de julio, FJ 11; y 112/2013, de 9 de mayo, FJ 3), es un subsector importante de la economía, admitiéndose como constitucionalmente legítimo que, aun cuando la competencia en materia de vivienda corresponda a las Comunidades Autónomas, el Estado señale, si lo considera necesario, ciertas líneas directrices de la ordenación de este segmento de la economía” (Sentencia 93/2015, FJ 17). Hasta sorprende la apelación al derecho a la vivienda tras la contundente afirmación anteriormente comentada.

No obstante lo anterior, la compatibilidad de la normativa autonómica con la adoptada por el Estado permitiría convivir a ambas regulaciones, sin cercenar competencia autonómica alguna. Los cuatro magistrados disidentes, por cierto, afirmar que tales normas resultan plenamente compatibles, los cuatro. Pero no lo entiende así la mayoría, que afirma que la expropiación de uso de la vivienda para destinarla a alojamiento “aborda la misma situación de necesidad que la normativa estatal reseñada, pero lo hace mediante una regulación que, lejos de consistir en una mera modificación o corrección de técnica jurídica respecto de la solución arbitrada por ésta, responde a un principio incompatible” (Sentencia 93/2015, FJ 18). Pero el Tribunal con concreta en qué consiste exactamente esa incompatibilidad. De forma tautológica afirma, tras lo anterior, que “la respuesta normativa autonómica no se reduce a adaptar la solución estatal de suspensión del lanzamiento «hasta transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de esta Ley» (art. 1 Ley estatal 1/2013, en la redacción que le da el Real Decreto-ley 1/2015), introduciendo simples modificaciones o correcciones en función del título competencial autonómico en materia de vivienda, sino que arbitra un mecanismo por completo incompatible, como es la expropiación del uso de la vivienda objeto del procedimiento de ejecución por un plazo máximo de tres años a contar desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano jurisdiccional competente. Este instrumento expropiatorio también difiere radicalmente del fondo social de viviendas que, para facilitar el acceso de personas desalojadas a contratos de arrendamiento con rentas asumibles, regula la disposición adicional primera de la ley estatal 1/2013” (Sentencia 93/2015, FJ 18). Como los magistrados disidentes no alcanzo a entender donde radica tan evidente incompatibilidad que, al constituir a juicio del Tribunal “un obstáculo significativo para la eficacia de la medida de política económica que el Estado disciplina en la Ley 1/2013”, comporta que “el legislador andaluz ha ejercitado la competencia que le incumbe en materia de vivienda de un modo que menoscaba la competencia estatal ex art. 149.1.13ª CE” (Sentencia 93/2015, FJ 18). Coincido la magistrada disidente Adela Asua Batarrita, frente al expresado criterio del Tribunal, en que “el hecho de que una Comunidad Autónoma, en el ámbito de sus competencias, haya optado por su propia solución normativa frente a un determinado problema es expresión del principio constitucional de autonomía (art. 2 CE). El legítimo ejercicio de las competencias asumidas estatutariamente no puede quedar subordinado a una pretendida coherencia (eufemismo que apela a la uniformidad) de la acción pública en todo el territorio del Estado”.

El ejercicio de la competencia de bases y planificación de la actividad económica tal cual la concibe ahora el Tribunal Constitucional y, en lo que nos afecta, específicamente desde la perspectiva de “la reorganización y recapitalización del sistema financiero”, proyectada sobre un sector económico de competencia autonómica comporta, en palabras del magistrado disidente Juan Antonio Xiol Ríos, “un efecto de bloqueo de la competencia sectorial autonómica exclusiva”. Y ello aunque afirme el Tribunal que “las indicadas acciones estatales no agotan la competencia autonómica en materia de vivienda, que sigue intacta en gran medida porque puede ser ejercida a través de todo tipo de regulaciones que estén desligadas del mercado hipotecario, como ocurre, dentro del mismo decreto-ley recurrido, con los instrumentos de fomento previstos en el Capítulo III del Título VI” (Sentencia 93/2015, FJ 17). El mercado hipotecario y el sistema financiero se erigen de este modo en límites infranqueables para el legislador autonómico de vivienda. ¿A cuántas competencias autonómicas más habrá de afectar la preservación por el Estado de los privilegios derivados del modelo regulatorio financiero e hipotecario vigente en España?